福島原発事故の国の国家賠償責任（規制権限不行使の違法）をめぐる初の最高裁判決となった令和４年６月１７日判決は、最大の争点であった津波の予見可能性についての判断を回避し、規制権限を行使してもしなくても結果回避可能性はなかった（しかも水密化等ではなく防潮堤による対応のみを主とする）とする肩透かし判決でした。しかし、４名の裁判官のうちの１名の三浦守裁判官（検察官出身）の反対意見は、津波の予見可能性・回避可能性を詳細な検討の上で肯定し、国の規制権限不行使による国家賠償責任を認めています。まさに、正鵠を得た珠玉の意見です。結果回避可能性の判断は、法律解釈とは異なり、事実認定ですので、今後の立証活動により克服が可能ですし、異なる最高裁裁判官が三浦守裁判官と同様に正鵠を得た判断をすることが期待されますので、一部報道にあるようにこれで国の責任追及は閉ざされたとはなりません。そして国の責任の有無にかかわらず、福島原発事故の避難者・被災者の救済・支援は不可欠ですので、国・東電による中間指針その他施策の抜本的な見直しが急がれます。原発への賛否に関わらず、現に発生した原子力災害による被害救済は徹底に行うという姿勢を示すことが求められます。原子力災害はひとたび発生すると周辺地域の住民の健康・生活・生業、地域の農林水産業など生業に不可逆的な影響を及ぼします。二度と日本国内で発生させてはなりません。今回の最高裁判決が肩透かしで終わったことは残念としか言いようがありませんが、三浦守裁判官の気迫のある反対意見に救われた思いをし、これを最高裁の多数意見としていく取り組みを、地元神戸地裁の兵庫訴訟で係属していきたいと思います。あきらめません。
【三浦守裁判官の反対意見】
裁判官三浦守の反対意見は、次のとおりである。
私は、判示第３について、多数意見と異なり、上告人は、別紙被上告人目録２か ら６まで記載の被上告人らに対し、国家賠償法１条１項に基づく損害賠償責任を負い、同被上告人らの請求に関する本件上告を棄却すべきものと考える。理由は以下 のとおりである。
１ 多数意見が述べるとおり、国又は公共団体の公務員による規制権限の不行使 は、その権限を定めた法令の趣旨、目的 や、その権限の性質等に照らし、具体的事情の下において、その不行使が許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認 められるときは、その不行使により被害を受けた者との関係において、国家賠償法 １条１項の適用上違法となるものと解するのが相当である。
２ 法令の趣旨、目的等原子力基本法（平成２４年法律第４７号による改正前のもの）は、原子力の研究、開発及び利用は、平和の目的に限り、安全の確保を旨として行うものとし （２条）、核原料物質、核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律（平成２４年法 律第４７号による改正前のもの。以下、これを単に「原子炉等規制法」といい、同 改正後のものを「平成２４年改正後原子炉等規制法」という。）は、原子力基本法 の精神にのっとり、核原料物質、核燃料物質及び原子炉の利用による災害を防止 し、及び核燃料物質を防護して公共の安全を図るために、原子炉の設置及び運転等 に関する必要な規制を行うこと等を目的として（１条）、実用発電用原子炉を設置 しようとする者は、経済産業大臣の許可を受けなければならないものとし、経済産 業大臣は、その許可の申請があった場合において、原子炉施設の位置、構造及び設 備が核燃料物質、核燃料物質によって汚染された物又は原子炉による災害の防止上 支障がないこと等の基準に適合していると認めるときでなければ、当該許可をして はならないものとしていた（２３条１項１号、２４条１項）。 そして、実用発電用原子炉の設計及び工事の方法並びに検査等については、電気 事業法による規制も受けるものとされていたところ（原子炉等規制法７３条）、電 気事業法は、電気工作物の工事、維持及び運用を規制することによって、公共の安 全を確保し、及び環境の保全を図ること等を目的とし（１条）、事業用電気工作物 を設置する者は、事業用電気工作物を経済産業省令で定める技術基準に適合するよ うに維持しなければならないものとし（３９条１項）、その経済産業省令において は、事業用電気工作物は、人体に危害を及ぼし、又は物件に損傷を与えないように - 27 - すること等によらなければならないものとし（同条２項１号）、また、経済産業大 臣は、事業用電気工作物がこの経済産業省令で定める技術基準に適合していないと 認めるときは、事業用電気工作物を設置する者に対し、その技術基準に適合するよ うに事業用電気工作物を修理し、改造し、若しくは移転し、若しくはその使用を一 時停止すべきことを命じ、又はその使用を一時制限することができるものとしてい た（４０条）。この技術基準適合命令に違反した者については、３年以下の懲役若 しくは３００万円以下の罰金に処し、又はこれを併科すること等の罰則が設けられ ていた（同法１１６条２号等）。 これらを受けて、上記技術基準として、発電用原子力設備に関する技術基準を定 める省令（平成１７年経済産業省令第６８号による改正前のもの。以下、これを 「平成１７年改正前省令」といい、同改正後のものを「平成１７年改正後省令」と いう。）４条１項は、原子炉施設等が地すべり、断層、なだれ、洪水、津波又は高 潮、基礎地盤の不同沈下等により損傷を受けるおそれがある場合は、防護施設の設 置、基礎地盤の改良その他の適切な措置を講じなければならないものとし、平成１ ７年改正後省令の同項は、原子炉施設等が想定される自然現象（地すべり、断層、 なだれ、洪水、津波、高潮、基礎地盤の不同沈下等をいう。ただし、地震を除 く。）により原子炉の安全性を損なうおそれがある場合は、防護措置、基礎地盤の 改良その他の適切な措置を講じなければならないものとしていた。 実用発電用原子炉に関する技術基準について、上記のような法令の規定が定めら れた趣旨は、原子炉が、原子核分裂の過程において高エネルギーを放出する核燃料 物質を燃料として使用する装置であり、その稼働により、内部に多量の人体に有害 な放射性物質を発生させるものであって、原子炉施設の安全性が確保されないとき は、当該原子炉施設の従業員やその周辺住民等の生命、身体に重大な危害を及ぼ し、周辺の環境を放射能によって汚染するなど、深刻な災害を及ぼすおそれがある ことに鑑み、その災害が万が一にも起こらないようにするため、原子炉の設置後の 安全性の確保については、原子炉設置者だけに委ねるのではなく、主務大臣である経済産業大臣において、科学的、専門技術的見地から、原子炉施設が適切に維持さ れるよう、適時に技術基準を定めるとともに、原子炉施設がこれに適合していない ときは、できる限り速やかに、これに適合するように命ずることができることとし たものと解される。特に、このような原子炉施設の安全性の確保については、多方 面にわたる最新の科学的、専門技術的知見に基づいてされる必要がある上、科学技 術が不断に進歩、発展していることから、最新の科学技術水準への即応性という観 点からも、主務大臣に上記の権限行使を委ねるのが適当とされたものと解される （最高裁昭和６０年（行ツ）第１３３号平成４年１０月２９日第一小法廷判決・民 集４６巻７号１１７４頁（以下「平成４年判決」という。）参照）。 以上の各法令の目的及び各規定の趣旨に鑑みると、経済産業大臣の電気事業法４ ０条に基づく規制権限は、原子炉施設の従業員やその周辺住民等の生命、身体に対 する危害を防止すること等をその主要な目的として、できる限り速やかに、最新の 科学的、専門技術的な知見に基づき、極めてまれな災害も未然に防止するために必 要な措置が講じられるよう、適時にかつ適切に行使されるべきものであったという ことができる。 この点に関し、上告人は、経済産業大臣が、実用発電用原子炉施設の基本設計ないし基本的設計方針の安全性に関する事項について、電気事業法４０条に基づ く技術基準適合命令により是正する規制権限を有していなかった旨主張する。 もとより、原子炉施設の位置、構造及び設備が原子炉等による災害の防止上支障 がないことは、原子炉の設置を許可する基準の一つであり（原子炉等規制法２４条 １項４号）、その審査は、多方面にわたる最新の科学的、専門技術的知見に基づく 総合的判断が必要とされるところ、経済産業大臣が、原子炉設置の許可をする場合 において、一定の基準の適用について、あらかじめ原子力安全委員会の意見を聴か なければならないとされていたのは（同条２項）、上記基準の適合性について、各専門分野の学識経験者等を擁する原子力安全委員会の科学的、専門技術的知見に基 づく意見を尊重して行う経済産業大臣の合理的な判断に委ねたものと解される。そして、原子炉等規制法等による原子炉の設置、運転等に関する規制については、設 置の許可、変更の許可、設計及び工事方法の認可、使用前検査、保安規定の認可、 定期検査等の各規制が段階的に行われることとされ、原子炉の設置の許可の段階に おいては、専ら当該原子炉の基本設計ないし基本的設計方針の安全性のみを規制の対象としたものと解される（平成４年判決参照）。 しかし、原子炉の設置が許可された原子炉施設について、その許可の後、津波等の自然現象をはじめ、様々な分野に関する科学的、専門技術的な知見の発展等によ り、当該原子炉の基本設計ないし基本的設計方針の安全性に影響が及ぶ可能性があ ることは当然であり、そのような場合にも、最新の知見に基づき、原子炉施設の安 全性を確保する必要があることはいうまでもない。そのために、経済産業大臣が適時に適切な技術基準を定め、原子炉設置者が原子炉施設を技術基準に適合するよう に維持する義務を負い、経済産業大臣が技術基準適合命令を発して是正をする規制権限を有することは、法の予定するところである。このような場合に、経済産業大 臣として、原子炉の設置許可の取消しないし撤回をしない限り、行政指導によらざ るを得ないと解することは、段階的規制を通じて、原子炉の安全性を確保しながら 原子力を利用するという、法体系全体に通底する考え方にも反する。津波その他の自然現象を列挙した上で、基礎地盤の改良その他の適切な措置を講じなければなら ないことを技術基準の内容とする規定の文言も、そのことを前提とするものと解される。経済産業大臣としては、技術基準適合命令を発するに当たり、必要に応じ、 原子力安全委員会の意見を聴くこともあろうが、そのことが上記解釈を左右するも のではない。平成２４年改正後原子炉等規制法４３条の３の２３において、原子力 規制委員会が、発電用原子炉施設が技術上の基準に適合していないと認めるときだ けでなく、設置許可の基準に適合していないと認めるときも、保安のために必要な 措置を命ずることができるとされたのは、電気事業法４０条に関する解釈と同様の 趣旨に基づくものと解される。 したがって、経済産業大臣は、実用発電用原子炉施設の基本設計ないし基本的設計方針の安全性に関する事項についても、電気事業法４０条に基づく技術基準適合 命令を発することにより是正する規制権限を有していたと解するのが相当である。上告人は、本件事故以前から、この点に関する法令の解釈を誤っていたといわざる を得ない。
３ 本件技術基準の解釈等 経済産業大臣が、電気事業法４０条に基づき技術基準適合命令を発する要件 は、事業用電気工作物が経済産業省令で定める技術基準に適合していないと認める ことであり、平成１７年改正前省令４条１項が定める技術基準（以下「本件技術基 準」という。）は、原子炉施設等が津波等により損傷を受けるおそれがある場合 は、防護施設の設置、基礎地盤の改良その他の適切な措置を講じなければならないことである。平成１７年改正後省令の同項に係る技術基準も、本件技術基準と同様 の意義を有するものと解されるが、これらは、原子炉施設の位置、構造及び設備が 原子炉等による災害の防止上支障がないことという、原子炉の設置又は変更を許可 するための基準（原子炉等規制法２４条１項４号、２６条４項）と重なるものであ るから、これらは整合的に解釈されなければならない。
ア 原子力安全委員会の前身である原子力委員会は、昭和４５年以降、原子炉 の設置許可申請等に係る安全審査に当たりその設計方針の妥当性を評価するための 審査上の指針（以下「旧安全設計審査指針」という。）を定めていたが、原子力安 全委員会が、平成２年８月にこれを見直して策定し、平成１３年３月に一部改訂し た「発電用軽水型原子炉施設に関する安全設計審査指針」（以下「平成２年安全設 計審査指針」という。）の指針２第２項は、「安全機能を有する構築物、系統及び 機器は、地震以外の想定される自然現象によって原子炉施設の安全性が損なわれな い設計であること」、「重要度の特に高い安全機能を有する構築物、系統及び機器 は、予想される自然現象のうち最も苛酷と考えられる条件、又は自然力に事故荷重 を適切に組み合わせた場合を考慮した設計であること」としていた。そして、その 解説において、「自然現象のうち最も苛酷と考えられる条件」とは、「対象となる自然現象に対応して、過去の記録の信頼性を考慮の上、少なくともこれを下回らな い苛酷なものであって、かつ、統計的に妥当とみなされるものをいう」としてい た。この指針における自然現象の想定は、既往最大のものに限られないにしても、 どのようにこれを想定し、防護するかについては具体的に示していなかった。
イ 他方、我が国における津波を含む災害対策は、昭和３６年制定の災害対策基 本法を基本としているが、平成５年の北海道南西沖地震における奥尻島の津波被害 等を契機として、同法に基づく地域防災計画における津波対策の強化の必要性が認 識され、国土庁等の７省庁は、平成９年３月、学識経験者の知見等を踏まえ、「地 域防災計画における津波対策強化の手引き」（７省庁手引き）を策定し、その中 で、津波防災計画策定の前提となる対象津波については、既往最大の津波を対象と することを基本としながら、近年の地震観測研究結果等により津波を伴う地震の発 生の可能性が指摘されているような沿岸地域については、別途想定し得る最大規模の地震津波を検討し、既往最大津波との比較検討を行った上で、常に安全側の発想 から対象津波を設定するものとしていた。 また、平成７年の阪神・淡路大震災を契機として、同年、地震防災対策の強化を 図ること等を目的として、地震防災対策特別措置法が制定されたが、これにより、 それまで、地震に関する調査研究の成果が国民や防災を担当する機関に十分に伝達され活用される体制になっていなかったという課題に対応するため、地震に関する 観測、測量、調査及び研究の推進について総合的かつ基本的な施策の立案等を行う 機関として、総理府（その後、文部科学省）に、地震調査研究推進本部（以下「地 震本部」という。）が設置され（同法７条１項）、さらに、地震本部の下に、地震 に関する調査結果等の収集、整理、分析及び総合的な評価を行うため、関係行政機 関の職員及び学識経験者のうちから文部科学大臣が任命する委員によって構成され る地震調査委員会が設置された（同法１０条）。 その後、全国を概観した地震動予測地図を作成するため、地震活動の地域的な特 徴を明らかにするとともに、将来における地震発生の可能性の評価を行うことを目的として、地震調査委員会の下に長期評価部会が設置され、海域に発生する地震に 関する長期評価の検討を行うため、長期評価部会の下に海溝型分科会が設置された が、この海溝型分科会における調査審議に基づき、長期評価部会及び地震調査委員 会の承認を得て、様々な海域の地震活動の長期評価が相次いで公表され、平成１４ 年７月、三陸沖から房総沖にかけての地震活動の長期評価として、本件長期評価が 公表された。 ウ このように、平成５年ないし同７年以降、津波に関する防災対策に係る国の 施策や調査研究等が進展する中にあって、平成２年安全設計審査指針については、 その点に関する改訂がなされなかった。 他方、原子力委員会及び原子力安全委員会は、昭和５３年以降、原子炉の設置許 可申請等に係る安全審査のうち、耐震設計方針の妥当性を評価するための審査上の 指針として、「発電用原子炉施設に関する耐震設計審査指針」を定めていたが、原子力安全委員会は、平成１８年９月、これを見直して新たな同指針（以下「平成１ ８年耐震設計審査指針」という。）を策定した。これは、地震学等に関する新たな 知見の蓄積及び耐震設計技術の進歩等を反映したものであるが、津波についても、 地震随伴事象に対する考慮として、「施設の供用期間中に極めてまれではあるが発 生する可能性があると想定することが適切な津波によっても、施設の安全機能が重 大な影響を受けるおそれがないこと」とした。これは、想定する津波が既往最大の 津波に限られないことを前提に、最新の科学的、専門技術的知見に基づいて想定す べきことを示すものと解されるが、耐震安全性における基準地震動等に関する詳細 な指針と異なり、津波の想定及び防護の在り方について、それ以上具体的な指針を 示していなかった。 そして、原子力安全・保安院（以下「保安院」という。）は、同月、平成１８年 耐震設計審査指針に照らした既設発電用原子炉施設等の耐震安全性の評価及び確認 （以下「耐震バックチェック」という。）について、その評価手法及び確認基準 （以下「耐震バックチェックルール」という。）を策定するとともに、東京電力を含む各電力会社等に対し、稼働中及び建設中の発電用原子炉施設について、耐震バ ックチェックを実施し、その結果を報告することなどを指示したが、耐震バックチ ェックルールは、津波に対する安全性を評価項目の一つとして挙げ、その評価方法 として「津波の評価に当たっては、既往の津波の発生状況、活断層の分布状況、最 新の知見等を考慮して、施設の供用期間中に極めてまれではあるが発生する可能性 がある津波を想定し、数値シミュレーションにより評価することを基本とする」な どとした。 以上のような経緯等を踏まえ、電気事業法４０条の上記趣旨等に鑑みると、 本件技術基準において、「原子炉施設等が津波により損傷を受けるおそれがある場 合」とは、想定される津波のうち最も苛酷と考えられる条件等を考慮して、津波に より原子炉施設等の安全機能が損なわれるおそれがある場合を意味し、津波の想定 に当たっては、最新の科学的、専門技術的な知見に基づき、様々な要因の不確かさ を保守的に（安全側に）考慮して、施設の供用期間中に極めてまれではあるが発生 する可能性がある津波について、数値計算等を用いて適切に評価すべきものと解さ れる。 また、「（防護施設の設置、基礎地盤の改良その他の）適切な措置」とは、具体 的な事情の下で、津波による原子炉施設等の安全機能が損なわれることを確実に防 止するために必要かつ適切な措置を意味し、その措置の内容については、法令の趣 旨、目的を踏まえ、最新の科学的、専門技術的な知見に基づき、様々な要因の不確 さを保守的に（安全側に）考慮して、合理的に判断すべきものと解される。 このような津波に対する安全性の確保については、平成２年安全設計審査指針や 平成１８年耐震設計審査指針においても、数値上の目安等が示されているわけでは ないが、この点に関し、国際原子力機関（ＩＡＥＡ）の基本的安全原則において、 技術的安全目標として、重大な炉心損傷の発生する可能性が、既存の原子炉につい て１炉年当たり約１万分の１回以下、将来の原子炉について１炉年当たり１０万分 の１回以下などとされていることは（原子力発電所のための基本的安全原則７５－ＩＮＳＡＧ－３Ｒｅｖ．１・ＩＮＳＡＧ－１２第２７項）、留意されてよい。平成 ４年判決が「災害が万が一にも起こらないようにするため」と述べているのも、同 様の趣旨であろう。 また、本件技術基準は、原子炉設置者による電気供給等の事業活動を制約する面 があり、それが電気供給を受ける者の利益にも影響し、ひいては国民生活及び国民 経済の維持、発展にも関係し得るものであるが、他方において、原子炉施設の安全 性が確保されないときは、数多くの人の生命、身体やその生活基盤に重大な被害を 及ぼすなど、深刻な事態を生ずることが明らかである。生存を基礎とする人格権 は、憲法が保障する最も重要な価値であり、これに対し重大な被害を広く及ぼし得 る事業活動を行う者が、極めて高度の安全性を確保する義務を負うとともに、国 が、その義務の適切な履行を確保するため必要な規制を行うことは当然である。原 子炉施設等が津波により損傷を受けるおそれがある場合において、電気供給事業に 係る経済的利益や電気を受給する者の一般的な利益等の事情を理由として、必要な 措置を講じないことが正当化されるものではない。
４ 予見可能性等 本件各原子炉施設においては、地震発生等の異常時に自動的に原子炉を停止 させた後も、発熱が続く炉心の冷却を続ける必要があり、そのために設置された多 くの注水系の作動に電力が必要であるが、外部の変電所から供給される電力が使用 できなくなった場合には、本件非常用電源設備によって電力が供給されることとさ れ、これらは、本件各原子炉に係るタービン建屋又は運用補助共用施設（共用プー ル）の１階又は地下１階に設置されていた。 本件事故は、本件地震により、外部の変電所から供給される電力の供給が途絶え た状況において、本件津波が本件発電所に到来し、本件敷地が遡上波により浸水し て、本件非常用電源設備がその機能を喪失したこと等により、１号機から３号機ま での各原子炉について、運転停止後の炉心を冷却することができなくなり、高温に 達した燃料が著しく損傷するなどして、本件各原子炉施設から放射性物質が大量に 放出されたものである。 このように、外部電源が失われた状態で、本件非常用電源設備の機能の喪失等が 生ずると、本件事故と同様の事態に至る可能性が高いため、本件において、経済産 業大臣の規制権限不行使の違法性を判断するに当たっては、津波が本件発電所に到 達し、本件敷地が浸水して、本件非常用電源設備の機能の喪失等が生ずることを予 見できたであろうといえるかという事情を考慮しなければならない。これは、原子 炉施設等が津波により損傷を受けるおそれがある場合という本件技術基準の要件に 重なるものであるから、３で述べた解釈を前提にして検討すべきものである。 ア 地球の表面は、大小十数枚のプレートと呼ばれる岩盤で覆われており、各 プレートは、それぞれ年間数㎝の速さで水平に異なる移動をしている。このプレー トの運動による張力や圧縮の力は、岩盤にひずみを蓄積させ、そのひずみが限界に 達すると、ある面（断層面）に沿って岩盤が急激に破壊され、地震が発生する。日 本列島の太平洋側の日本海溝では、海側のプレートが陸側のプレートの下に沈み込 み、陸側のプレートの先端部が引きずり込まれており、この二つのプレートが接す る部分のひずみが限界に達すると、陸側のプレートの先端が跳ね上がるような断層 運動が起き、プレート間地震が発生する。 津波地震は、一般に、断層が通常よりゆっくりとずれて、人が感じる揺れが小さ くても、発生する津波の規模が大きいものをいう。これは、個々の断層において基本的にほぼ同じ規模の地震が繰り返し発生する固有地震と異なり、同じ場所で繰り 返し発生しているものではないが、ゆっくりとした低周波の地震という特徴があ り、それと同様の特徴を持つ地震が海溝近くで頻繁に発生することが知られてい た。このような津波地震は、過去の地震の発生状況等を踏まえ、地震活動に関する 構造的特徴が同じとみられる領域については、それが発生する可能性があると考え られたが、その領域をどのように区分するかが問題となる。
イ 地震調査委員会等の位置付け及び構成、本件長期評価の公表に至る経緯等は 前記のとおりであるが、地震調査委員会は、地震防災対策の強化を図ること等を目 的とする法律の規定に基づき、地震に関する調査結果等の総合的な評価等を行う専 門的な機関として政府に設置されたものであり、本件長期評価は、他の海域におけ る地震活動の長期評価と同様に、地震に関する調査研究の成果として、国民や防災 を担当する機関に十分に伝達され活用されることを目的としたものということがで きる。 そして、本件長期評価の要旨は、概ね判示第１の２ のとおりであるが、本件長 期評価は、地震の発生位置及び震源域の形態の評価に当たり、過去の震源モデルを 参照し、微小地震等に基づくプレート境界面の推定に関する調査研究成果及び当該 地域の速度構造についての調査研究成果を参照した上で、三陸沖北部から房総沖に かけての領域について推定し、各領域の区分については、微小地震の震央分布を参 照し、過去の大地震の震央、波源域、震源モデルの分布、バックスリップモデルの 研究成果を考慮したとしている。そして、三陸沖北部から房総沖の日本海溝寄りの 領域は、１７世紀以降、マグニチュード８クラスの津波地震として、三陸沖では慶長１６年（１６１１年）の慶長三陸地震及び明治２９年（１８９６年）の明治三陸 地震、房総沖では延宝５年（１６７７年）の延宝房総沖地震が発生している上、海 側プレートが陸側プレートに同じような勾配や深さで沈み込んでいること等から、 この領域を一つの領域として、震源域は特定できないものの、その領域内のどこで も同様の地震が発生する可能性が高いと評価したものである。 このように、本件長期評価は、地震防災対策の強化等を図るために、地震に関す る総合的な評価の一環として、三陸沖から房総沖にかけての将来の地震活動の発生 に関する評価を行ったものであり、それまでに得られている科学的、専門技術的知 見を用いて適切な手法により行われたことについて、基本的な信頼性が担保された ものということができる。 ウ 他方、本件長期評価は、日本海溝寄りの領域において、上記の３回の津波地 震が発生しているとしたが、このうち慶長三陸地震及び延宝房総沖地震について は、本件長期評価に関する審議が行われた当時から、本件長期評価とは異なる見解が示されていた。しかし、このような見解については、海溝型分科会においても取 り上げられ、具体的な検討及び審議を経て、結論を得るに至ったものであり、本件 長期評価の中でもその結論の根拠が明示された。 また、本件長期評価が三陸沖北部から房総沖の日本海溝寄りの領域を一つの領域 としたことについて、津波地震の前提となる特定の領域や条件（付加体と地塁の存 在等）に関する見解や、日本海溝沿いの領域のうち北部と南部の違いに関する見解 が、本件長期評価に関する審議が行われた当時からその後に至るまで示されてい た。しかし、１９９２年のニカラグア地震など、付加体の形成されていない海溝に おける津波地震が知られており、また、北部と南部の違いといっても、付加体が形 成されていない南部においても延宝房総沖地震は津波地震と考えられた。このよう に、上記各見解については、津波地震の発生との関係を一般的に明らかにしたとは いい難い状況にあり、その点で、日本海溝沿いの南部の領域についても同様の津波 地震が発生する可能性を必ずしも否定する関係にないと理解される。本件長期評価 は、このような見解の存在を前提とした上で、様々な調査研究成果等を踏まえ、過 去に発生した津波地震が特定の三陸沖にのみ発生する地震であるとはいえないとし て、同じ構造をもつプレート境界の海溝付近に、同様に発生する可能性があるとし たものであり、上記各見解が本件長期評価の合理性を損なうものとはいい難い。 この種の研究において様々な仮説や個人の見解が示されることは当然であるが、 本件長期評価が、それらを含め、最新の知見を用いて、具体的な検討と審議を経 て、多くの専門家の賛同により取りまとめられたこと自体、その信頼性を高めるも のということができる。 確かに、地震や津波の発生については未解明の点がある上、過去の地震に関する 資料が１７世紀以降に限られる等の限界があり、本件長期評価にも不確かさが存在 することは否定できない。しかし、このような自然現象の予測が困難であって、不 確実性を伴うことは、むしろ当然のことといってよい。「津波により損傷を受ける おそれ」を要件とする本件技術基準も、これを前提として、深刻な災害の発生を確実に防止するため、最新の科学的、専門技術的知見に基づき、極めてまれではある が発生する可能性がある津波を対象とするものである。その趣旨に照らせば、その 判断は、確立した見解に基づいて確実に予測される津波に限られるものではなく、 最新の知見における様々な要因の不確かさを前提に、これを保守的に（安全側に） 考慮して、深刻な災害の防止という観点から合理的に判断すべきものである。 以上に述べたとおり、地震調査委員会等の位置付け及び構成、本件長期評価の目 的、手続、内容等に鑑みると、本件長期評価は、そのような判断の基礎とすべき合 理性に欠けるものではない。 ア 土木学会は、土木工学の進歩、土木事業の発達を図ること等を目的とする ところ、平成１１年、土木学会原子力土木委員会の下に、原子力発電所の津波に対 する安全評価技術の体系化及び標準化について検討することを目的として、津波評 価部会が設置されたが、同部会は、学識経験者のほか、東京電力を含む各電力会社 の研究従事者等の委員によって構成されていた。 津波評価部会が取りまとめた平成１４年津波評価技術の内容は、判示第１の２ のとおりであるが、プレート境界付近に想定される地震に伴う津波の波源の設定に ついては、地震地体構造の知見を踏まえて設定するとして、いわゆる萩原マップを 前提としながら、萩原マップの比較的大きな構造区分について、基準断層モデルの 波源は、過去の地震の発生状況等の地震学的知見等を踏まえ、合理的と考えられる 更に詳細に区分された位置に津波の発生様式に応じて設定することができるとした 上で、福島県沖の日本海溝沿いの領域には波源を設定しなかった。
イ 津波に対する安全評価技術の体系化及び標準化という津波評価部会の目的か らすると、これは、既往津波から基準断層モデルを設定し、数値計算等を行って設 計津波水位を求めるという、一般的な技術ないし方法を主要な課題とするものと理 解され、他方、基準断層モデルの波源を設定する領域の区分は、個別の海域ごと に、様々な調査研究成果等を踏まえた詳細な検討を要する問題であって、それが主 要な課題として取り上げられたものとはうかがわれない。また、平成１４年津波評価技術において、プレート境界付近に想定される津波の 波源の設定について、地震地体構造の知見を踏まえて設定するとしながら、過去の 津波の発生状況を重視して領域を細かく区分することは、狭い領域の既往津波を想 定するものであって、過去に津波の発生していない領域における津波の発生の可能 性を看過することになる。この点に関し、平成１４年津波評価技術は、日本海溝沿 いの海域の北部と南部の地震活動の違い等を指摘するとともに、文献を引用して、 津波地震等の発生場所が限定されることが示唆されるとしたが、前記のとおり、そ のような見解が、日本海溝沿いの南部の領域において同様の津波地震が発生する可能性を必ずしも否定する関係にはないと理解される上、平成１４年津波評価技術 が、そのほかに、本件長期評価が領域区分の検討に当たって参照した様々な調査研 究成果等を参照したものともうかがわれない。これは、本件技術基準の判断の基礎 とすべき合理性という点でも大きな疑問がある。 さらに、土木学会の位置付けや津波評価部会の構成、手続等に鑑みても、平成１ ４年津波評価技術における波源の設定に関する領域の考え方が、本件長期評価の合 理性を損なうものとはいえない。 そのほか、本件長期評価の公表後の事情について検討すると、まず、地震調 査委員会が平成１５年３月に公表した「プレートの沈み込みに伴う大地震に関する 長期評価の信頼度について」は、長期評価の「三陸沖北部から房総沖の海溝寄りの プレート間大地震（津波地震）」について、発生領域の評価の信頼度及び発生確率 の評価の信頼度をいずれもＣ（やや低い）と評価した。しかし、これらは、想定地震と同様の地震が領域内のどこかで発生すると考えられることを前提として、その 地震データが少ないことを理由とするものであり、上記のような本件長期評価の不 確かさを前提とした合理性の評価を左右するものではない。 また、地震調査委員会が、それまでの長期評価等を踏まえて、平成１７年３月に 取りまとめた「全国を概観した地震動予測地図」のうち、決定論的手法が用いられ た「震源断層を特定した地震動予測地図」では、本件長期評価が示した日本海溝沿 いの津波地震は含まれていなかった。しかし、「震源断層を特定した地震動予測地 図」は、ある特定の震源断層に着目し、そこで地震が発生した場合に周辺の地域が どの程度の強い揺れに見舞われるかを示した地図であるから、これに、本件長期評 価に係る津波地震が含まれていないのは、その趣旨に照らして当然ともいえる。 さらに、中央防災会議の日本海溝・千島海溝周辺海溝型地震に関する専門調査会 は、平成１８年１月、同調査会報告において、同海溝型地震に着目して防災対策の 対象とすべき地震を選定した上で、その被害想定に基づく地震対策等の基本的事項 を取りまとめた。その中で、同調査会は、防災対策の検討対象とする地震として は、過去に大きな地震の発生が確認されているものを対象とする一方、大きな地震 が発生しているが繰り返しが確認されていないものは、発生間隔が長く、近い将来 に発生する可能性が低いとして、その検討対象から福島県沖・茨城県沖のプレート 間地震等を除外した。しかし、この対象の選定は、内閣総理大臣による地域の指定 に基づき、国、地方公共団体、民間事業者等に対し各種防災計画の策定等を法律上 義務付けるという制度に係る政策的判断を含むものであり、地震に関する調査結果 等の総合的な評価の一環として行われた本件長期評価とは、性質及び内容を異にす る。 したがって、これらの事情は、いずれも、本件長期評価の科学的、専門技術的な 見地からの合理性に関する評価を左右するものとはいい難い。 保安院が、本件長期評価の公表後、自ら又は東京電力に指示をして、本件長 期評価を踏まえ、最新の科学的、専門技術的知見に基づいて津波を想定する場合、 多数意見が述べるとおり、本件試算は合理性を有する試算であったといえるから、 本件試算津波と同様の津波による遡上が想定されることになったものと考えられ、 海抜１０ｍの本件敷地には、最大で海抜１５．７０７ｍの高さの遡上波が襲来する ことが想定された。そして、外部電源が失われた状態で、このような遡上波により 本件敷地が浸水すれば、本件非常用電源設備がその機能を失うなどして、本件事故 と同様の事故が発生するおそれがあることは明らかであった。そうすると、経済産業大臣としては、本件長期評価の合理性の検討及びこれに基 づく津波の想定等に一定の期間を要することを考慮しても、遅くとも本件長期評価 の公表から１年を経過した平成１５年７月頃までの間に、本件各原子炉施設につい て、原子炉施設等が津波により損傷を受けるおそれがあると認識することができ、 東京電力に対し、電気事業法４０条に基づく技術基準適合命令を発する必要がある ことを認識することができたものと認められる。 ５ 結果回避可能性等 本件において、経済産業大臣の規制権限不行使の違法性を判断するに当たっ ては、同規制権限が行使されていれば、本件事故又はこれと同様の事故による被害 が発生しなかったであろうといえるかという事情を考慮しなければならない。 この場合、本件技術基準に係る技術基準適合命令は、経済産業大臣が、原子炉設 置者に対し、原子炉施設等が本件技術基準に適合するように適切な措置を講ずるこ とを命ずるものであり、講ずべき措置の内容を特定する必要はないと解される。ど のような措置を講ずるかについては、命令を受けた原子炉設置者において、本件技 術基準に適合させるために必要かつ適切な措置について具体的に検討した上で、必 要な手続を進めなければならないが、その措置の内容については、法令の趣旨、目的を踏まえ、具体的な事情の下で、原子炉施設等の安全機能が損なわれることを確 実に防止するために必要かつ適切な措置として合理的に認められるものを対象とす べきものと解される。 本件長期評価の公表以前の我が国における原子炉施設の津波に対する安全性 の確保については、安全設備等が設置される原子炉施設の敷地が浸水することを防 ぐという考え方を基本としており、本件発電所においては、本件敷地が浸水するこ とを前提としない設計が行われていたから、本件長期評価に基づいて想定される遡 上波が本件敷地に到達することを防止することは、津波に対する安全性の確保とい う点で重要であり、そのために、新たに、適切な防潮堤等を設置する必要があった と考えられる。 - 42 - この防潮堤等について、多数意見は、本件試算津波の高さは、本件敷地の南東側 前面においては本件敷地の高さを超えていたものの、東側前面においてはその高さ を超えることはなかったから、設計される防潮堤等は、本件敷地の南東側からの海 水の浸入を防ぐことに主眼を置いたものとなる可能性が高いとしている。 しかし、本件試算によれば、既存の防波堤の南側と北側において、海抜１０ｍを 優に超える津波の遡上が想定されただけでなく、当該防波堤の湾内においても、本 件発電所の１号機から６号機までの各原子炉に係る取水ポンプの位置（海抜４ｍ） において、海抜１０ｍ前後の津波が想定されるとともに、１号機北側の本件敷地に 津波が遡上すると想定されたことがうかがわれる。 そして、本件試算における断層モデルのパラメータは、明治三陸地震の断層モデ ルを前提にしているが、それは一つのモデルにとどまり、実際に発生する津波地震 における断層の数値がこれらに必ず一致するものでもない。パラメータスタディに よりその不確定性が一定程度緩和されるにしても、評価対象地点の各数値が科学的 に正確なものと確認することは、原理的に不可能といってよい。地震及び津波が諸 条件によって複雑に変化し、予測が困難な自然現象であって、これらに関する研究 や予測の技術も発展過程にあることを考え併せれば、本件長期評価に基づく津波の 想定においては、本件試算の各数値を絶対のものとみるべきではなく、これを基本 として、相応の数値の幅を持つものと考えるのが相当である。 また、津波による遡上波が本件敷地に到達すれば、主要建屋の１階又は地下１階 に設置された本件非常用電源設備が浸水して機能を停止し、原子炉の冷却機能が失 われて、深刻な事態が生ずることは明らかであるから、安全上の余裕を考慮した想 定が必要である。 そうすると、本件試算において、上記防波堤の湾内において、海抜１０ｍ前後の 津波が迫り、その一部が本件敷地に遡上する可能性がうかがわれること等に鑑みれ ば、本件技術基準の適用に当たり、本件敷地の南東側からだけでなく、東側からも 津波が遡上する可能性を想定することは、むしろ当然というべきである。 - 43 - したがって、本件長期評価を前提に、経済産業大臣が技術基準適合命令を発した 場合、東京電力としては、速やかに、本件敷地の東側からも津波が遡上しないよ う、適切な防潮堤等を設置する措置を講じ、想定される遡上波が本件敷地に到達す ることを防止する必要があったものであり、その実施を妨げる事情もうかがわれ ず、それが実施された蓋然性が高いということができる。 ア 本件長期評価に基づいて想定される津波に対する措置として、適切な防潮 堤等の設置を基本とするにしても、その実施に当たっては、それによって遡上波が 本件敷地に到達することを防止することができるか否かについて、科学的、専門技 術的な観点から慎重な検討を行う必要があった。それまでは、原子炉の設置に当た り、想定される津波の高さと敷地の高さを比較することを基本としていたが、本件 では、既設の原子炉において、事後的に、防潮堤等の設置によって遡上波の到達を 防止しなければならない事態となり、具体的な断層モデルの設定に応じて、波高や 波力等に影響する様々な条件を考慮し、それらに対応すべき防潮堤等の位置、高 さ、構造等について、地盤の状況や既存の施設・設備の状況等を踏まえながら、詳細に検討する必要があった。このような検討に基づく施工を行って、その完成に至 るまでには、年単位の相当の期間を要したものと推認される。 そうすると、それが完成するまでの間、原子炉施設等が津波により損傷を受ける おそれがあり、本件技術基準に適合しない状態がなお継続することになる。本件敷 地が浸水することを前提としない設計の下に原子炉が稼働している状況にあって、 津波により本件敷地が５ｍ以上も浸水するおそれがあることは、決して抽象的な危 険ではなく、具体的かつ深刻な危険といってよい。この場合、重大な災害の発生及 び拡大を防止するためには、原子炉の一時停止を含め、様々な措置が検討されなければならないが、特に、炉心又は使用済燃料プールの冷却を継続する機能を維持す るためには、本件非常用電源設備の機能の維持が不可欠であり、それが浸水に対し 極めて脆弱であることもまた明らかである。防潮堤等の設置が完了するまでの間、 このような危険を放置することは、万が一にも深刻な災害が起こらないようにする という法令の趣旨に反するというべきである。 また、非常用電源設備は、原子炉施設の安全性を確保するため特に重要なものと して、平成２年安全設計審査指針の指針９第２項においても、平成１７年改正前省 令８条の２に係る技術基準においても、多重性等を備えた設計であることが求めら れており、想定されるすべての環境条件においてその機能が発揮できるようにしな ければならないものであった（平成１７年改正後省令８条の２第２項参照）。津波 による浸水が現に想定される場合において、本件非常用電源設備の機能を維持する ために必要な措置が講じられていないことは、この点でも、技術基準に適合しない とみることもでき、速やかに適切な措置を講ずる必要があった。 この場合、本件非常用電源設備は、主要建屋の１階又は地下１階に設置されてい たのであるから、津波に対し、その機能を維持するためには、これらが存在する区 画を特定した上で、当該区画及びその建屋について、津波による浸水範囲及び浸水 量を想定し、浸水の可能性のある経路及び浸水口（扉、開口部、貫通口等）を特定 して、浸水を防止する水密化等の措置を講ずる必要があったということができる。 その当時、国内及び国外の原子炉施設において、一定の水密化等の措置が講じら れた実績があったことがうかがわれ、扉、開口部及び貫通口等について浸水を防止 する技術的な知見が存在していたと考えられる。こうした知見を踏まえ、具体的な 断層モデルの設定に応じて、波高や波力等に影響する様々な条件を考慮するととも に、不確実性については安全上の余裕を考慮しつつ、必要かつ適切な設備の性能等 を検討することにより、水密化等の措置を講ずることは十分に可能であったと考え られる。また、こうした設備工事が、前記のような防潮堤等の設置という土木工事 と比較して、十分早期に完了し得たことは容易に推認される。 イ 多数意見は、本件事故以前の知見の下において、安全設備等が設置された原 子炉施設の敷地が津波により浸水することが想定される場合に、適切な防潮堤等を 設置するという措置が津波対策として不十分であったと解すべき事情はうかがわれ ず、それ以外の措置が講じられた蓋然性があるということはできないとする。 しかし、津波に対する安全性評価については、旧安全設計審査指針においても、 平成２年安全設計審査指針においても、３０年以上にわたり、地震以外の自然現象 を包括して抽象的な指針が定められているだけであって、津波の想定やこれに対す る防護の在り方に関する具体的な指針は定められなかった。多数意見は、本件事故 以前の津波対策について、津波により上記敷地の浸水が想定される場合、防潮堤等 を設置することにより上記敷地への海水の浸入を防止することを基本とするもので あったことを強調するが、このことを定めた法令はもとより、そのような指針が存 在したわけでもなく、また、本件長期評価の公表以前に、防潮堤等の設置により上 記敷地の浸水を防止することを前提として、原子炉の設置許可等がされた実績があ ったこともうかがわれない。それまでは、想定される遡上波が到達しない十分高い 場所に上記原子炉施設が設置されることにより安全性が確保されているとして、津 波による浸水が想定される場合の対策については、十分な検討がされていなかった というべきであろう。本件のように、それまで想定されなかった津波による浸水を 防止するために、事後的に防潮堤等を設置せざるを得なくなったことは、まさに前 例のない事態であり、東京電力としては、この事態に即応して、極めてまれな災害 も未然に防止するために適切な措置を講ずる法的義務を負っていたものである。本 件技術基準に従って講ずべき措置については、本件長期評価を前提とする具体的な 事情の下で、そのような災害を確実に防止するために必要かつ適切な措置として合 理的に認められるものを対象とすべきであり、こうした措置を蓋然性の考慮から除 外すべき理由はない。
ウ このような観点から検討すると、まず、安全設備等が設置された原子炉施設 の敷地が津波により浸水することを防ぐことを基本とする考え方については、設計 方針の妥当性を評価する具体的な指針は存在しなかったが、津波による浸水を前提 としない設計を妥当なものとして維持するには、少なくとも、その浸水の防止が確 実なものでなければならない。しかし、そもそも、津波は、予測が困難な自然現象 であって、これに関連する科学技術も不断の発展過程にある中で、最新の知見に基 - 46 - づいて想定された津波であっても、これを超える津波が発生する可能性をおよそ否 定することは困難である。しかも、長年にわたり、津波の想定や防護の在り方について、科学的、専門技術的観点から確実な根拠に基づく具体的な指針が定められな かったことは、耐震安全性における基準地震動や耐震設計等に関する詳細な指針と 比較しても、津波に対する安全性評価の不確実性を示しており、それは、設計方針 の評価に関わる重要な問題であった。 さらに、本件長期評価に基づく適切な試算により、稼働中の原子炉について、設 置許可当時の設計津波水位（海抜３．１２２ｍ）の５倍超という、想定を大幅に超 える津波が想定されるに至り、本件発電所においては、３０年以上にわたり、各時 点の知見に基づく津波の想定による対応では本件敷地の浸水が確実に防止されてお らず、極めて危険な状態で原子炉の稼働を続けてきたことが明らかとなる。これ は、それまでの安全性を根底から覆し、それが「神話」であったことを示すものと いってもよい。このような安全性評価に伴う重大な危険は、設計方針の妥当性を揺 るがす問題であり、本件技術基準の適用に当たっては、これを改める特段の考慮が 必要であったといわざるを得ない。 新たな想定においても、本件長期評価や本件試算は、その時点の科学技術水準に 照らし合理性を有していたとはいえ、引き続き進歩、発展すべき知見であり、その 不確実性を免れるものではない。実際に、本件長期評価は、１７世紀以降の地震に 関する整理を前提としたものであって、更に長い周期に係る津波の可能性等を科学 的な根拠をもって否定するものではなく、特に、貞観１１年（８６９年）の貞観地 震については、多くの専門家によって、東北地方沿岸の地層の痕跡調査等の研究が 積み重ねられつつあったことがうかがわれる。また、津波に対する安全性評価にお いて考慮すべき様々な安全裕度という点からみても、長年にわたり、設計方針に関 する具体的な指針が定められず、また、上記浸水の防止も確保できていなかった状 況において、５倍超という想定の変動をもたらす科学技術の発展過程を前提に、確 実な根拠に基づいてこれを防止できる新たな数値等を見いだし得たと解すべき事情 - 47 - はうかがわれず、本件試算が得られた後においても、これらが見いだされたことは うかがわれない。本件試算がパラメータスタディにより一定の保守性を有していた にしても、それが以上の点を左右しないことは明らかである。 このような事情の下で示された浸水の危険性は、いかにまれとはいえ、数多くの 人の生命、身体等に重大な危害を及ぼすという現実の問題であり、取返しのつかな い深刻な災害を確実に防止するという法令の趣旨に照らすと、津波による浸水を前 提としない設計をそのまま維持することは、もはやその合理性を認め難いものであ った。本件技術基準に従って講ずべき措置としては、単に、想定される津波を前提 とした防潮堤等の設置で足りるということはできず、極めてまれな可能性であって も、本件敷地が津波により浸水する危険にも備えた多重的な防護について検討すべ き状況にあったというべきである。そして、本件非常用電源設備は、主要建屋の１ 階又は地下１階に設置されており、本件敷地を浸水させる津波の襲来という単一の 要因によって、その機能を全て喪失する危険性が高いことは明らかであり、その多 重的な防護の必要性が特に高いものであった。 これらの事情を総合すると、本件技術基準の適用に関し、上記水密化等の措置は、防潮堤等の設置が完了するまでの間において、本件非常用電源設備の機能を維 持するために必要かつ適切な措置であるとともに、その後も、本件非常用電源設備 の多重的な防護を図るものとして必要かつ適切な措置であったということができ る。 このような想定を超える事態に対する多重的な防護の必要性については、本件事 故の発生を待つまでもなく、本件長期評価に基づく適切な試算により、それまでの 安全性が根底から覆されるという具体的な事情の下で合理的に認識されるものであ り、東京電力も保安院も、法令に従って真摯な検討を行うことにより、これを認識 することは十分に可能であったと考えられる。また、このような試算は、本件事故 以前には公表されなかったことがうかがわれ、そのような状況で、これを前提とす る専門家等の具体的な議論が広く見られなかったとしても、それはむしろ当然のこ - 48 - とであり、それが上記のような多重的な防護の必要性等を否定する理由となるもの ではない。 したがって、経済産業大臣が技術基準適合命令を発した場合、東京電力として は、速やかに、上記水密化等の措置を講ずる必要があったものであり、その実施を 妨げる事情もうかがわれず、それが実施された蓋然性が高いということができる。 エ 一般に、通常の事業活動に伴う事故に関し、法令上、事業者に義務付けられ ておらず、多くの事業者も講じていなかった安全措置等については、これを講ずべ き注意義務を認め難い場合が多いにしても、本件は、そのような事案ではない。本 件事故から８年以上前に、本件長期評価の公表により、その当時の法令上、本件各 原子炉施設が本件技術基準に適合していないと認識することができ、東京電力とし ては、極めてまれな災害も未然に防止するために適切な措置を講ずる法的義務を負 っていた。そして、技術基準適合命令によりその確実な履行が求められた場合、ど のような措置を講ずべきかが問題となるが、長年にわたる安全性評価に伴う重大な 危険が明らかとなるなど、安全性評価の基本的な在り方に関わる前例のない事情の 下で、単に、それまでの措置や設計方針にとどまらず、上記法令の趣旨等を踏ま え、本件技術基準が求める内容を検討する必要があった。 しかし、上告人は、技術基準適合命令に係る規制権限に関する上記法令の解釈を 誤っていたものであり、実際に、同命令が発せられることはなかった。また、保安 院も東京電力も、本件長期評価の公表後、これに基づく津波の想定についての検討 を速やかに行っていない上、東京電力は、５年以上経過した後、本件試算を認識し たものの、防潮堤等の設置を含め、必要な対策を速やかに具体化することもなく、 更に概ね３年後の本件事故の直前まで、保安院に対し、本件試算を報告しないま ま、本件各原子炉施設の稼働を続けていた。このように、本件事故に至るまでの 間、これらの関係者において、上記法的義務の履行を前提とする検討が適切になさ れなかったことは明らかであり、これによって、誤った安全性評価がそのまま維持 され、周辺住民等の生存や生活に関わる上記法令がないがしろにされていたという - 49 - ほかない。 多数意見は、このような状況における認識や知見に基づき、上記法令の趣旨や解 釈に何ら触れないまま、上記水密化等の措置の必要性や蓋然性を否定している。こ れは、長年にわたり重大な危険を看過してきた安全性評価の下で、関係者による適 切な検討もなされなかった考え方をそのまま前提にするものであり、上記法令の解 釈適用を踏まえた合理的な認識等についての考慮を欠くものといわざるを得ない。 上記のような不作為や懈怠に伴う不十分な認識等は、本件技術基準が求める適切な 措置の必要性等を否定する根拠となるべきものではない。 ア そこで、本件長期評価を前提に、経済産業大臣が技術基準適合命令を発し た場合、東京電力において、防潮堤等の設置の措置とともに、水密化等の措置が講 じられた蓋然性が高いことを前提にして、本件津波により、本件敷地が浸水して、 本件非常用電源設備がその機能を失うなどして、本件事故又はこれと同様の事故が 発生しなかったであろうといえるかについて検討する。 イ まず、経済産業大臣は、前記のとおり、平成１５年７月頃までの間に、東京 電力に対し、技術基準適合命令を発する必要があることを認識することができたも のであり、同月頃までにこれを発したとすれば、本件事故までには７年６か月以上 の期間があったことになるから、上記の各措置は、本件事故までの間に全て完了し ていたものと推認される。 ウ その上で、本件地震及びこれに伴う本件事故の経過をみると、その概要は、 判示第１の２ のとおりであるが、本件津波により本件非常用電源設備がその機能 を喪失したのは、いずれも、本件各原子炉に係るタービン建屋及び運用補助共用施 設（共用プール）の内部への津波の浸水によるものと認められ、その浸水経路は、 建屋の出入り口、開口部等と考えられるから、本件非常用電源設備に係る重要な区 画及びその建屋について水密化等の措置が適切に講じられていれば、本件非常用電 源設備が浸水によりその機能を失うことを防止する上で重要な効果をもたらしたも のと考えられる。 他方で、本件地震は、本件長期評価において想定される地震の規模よりはるかに 大きいものであり、本件津波も、東北地方から関東地方北部の太平洋側を中心に極 めて広い範囲で観測されたが、ここでの問題は、本件津波と、本件長期評価に基づ いて想定される津波について、地震や津波の規模等の違いそのものではなく、本件 非常用電源設備が浸水により機能を喪失する可能性に関する違いを踏まえ、本件津 波により本件事故又はこれと同様の事故が発生する可能性がなかったといえるかと いう点にある。この点を離れて、上記規模等の違いそのものを強調することに意味 はない。 その観点から検討すると、本件津波による主要建屋付近の浸水深は、１．５ｍな いし５．５ｍであったが、本件試算津波による主要建屋付近の浸水深も、４号機の 原子炉建屋及びタービン建屋付近で約２．０ｍないし２．６ｍとされた上、４号機 の原子炉建屋の南西側に設置された運用補助共用施設（共用プール）付近では５ｍ に近かったことがうかがわれる。 また、本件津波は、本件敷地の東側からも遡上するなどしたが、主要建屋につい て、外壁や柱等の構造躯体には津波による有意な損傷が確認されなかった上、本件 各原子炉のタービン建屋においては、本件事故当時、水密化等の措置がほとんど講 じられておらず、東側に面する大物搬入口も極めて脆弱な構造であったが、それで も、津波の浸水に対する一定の防護機能を果たしたことがうかがわれる。さらに、 非常用ディーゼル発電機の給気ルーバは、地上に開口しており、そこからの浸入に よって非常用ディーゼル発電機が被水したことは、本件津波の波力等が左右したも のとは考え難い。 そして、経済産業大臣の技術基準適合命令に基づき、前記のような水密化等の措 置を講ずる場合、本件試算津波による最大浸水深等の諸条件を前提にした上で、安 全上の余裕を考慮して、適切な設計を行うことは当然であるから、そのような水密 化等の措置が講じられていれば、本件津波に対しても、本件非常用電源設備を防護 する効果を十分にあげることができたと考えられる。 さらに、防潮堤等の設置が完了していれば、本件津波の一部が防潮堤等を超えて 本件敷地に浸入したとしても、その浸水量は、防潮堤等が設置されていなかった本 件事故の場合と比較して、相当程度減少していたものと考えられる。このことは、 水密化等の措置による防護の効果を一層確実なものとしたことが明らかである。 エ これらの事情を総合的に考慮すると、本件長期評価を前提に、経済産業大臣 が、電気事業法４０条に基づき、東京電力に対し、技術基準適合命令を発していれ ば、本件事故又はこれと同様の事故が発生しなかったという高度の蓋然性があった ということができる。 本件長期評価は、本件地震のように、複数の領域が連動して超巨大地震が発生す ることを想定していなかったが、「想定外」という言葉によって、全ての想定がな かったことになるものではない。本件長期評価を前提とする事態に即応し、保安院 及び東京電力が法令に従って真摯な検討を行っていれば、適切な対応をとることが でき、それによって本件事故を回避できた可能性が高い。本件地震や本件津波の規 模等にとらわれて、問題を見失ってはならない。 ６ 保安院の対応状況等 地震や津波に関する自然現象については未解明の点もあり、これに関する様 々な研究や予測の技術も、不断に進歩、発展していることからすると、経済産業大 臣としては、電気事業法４０条に基づく規制権限を適切に行使するためには、常 に、そのような知見の進展状況を的確に把握して、これを活用しなければならな い。現に稼働中の原子炉施設が津波により損傷を受けるおそれが認められること は、極めてまれな危険といっても、具体的な危険を伴う事態であるから、最新の科 学技術水準に即応して、できる限り速やかに、その要件該当性を判断するなどし て、適時にかつ適切に上記権限を行使する必要があった。 ア 保安院は、本件長期評価が公表された後、東京電力に対し、本件発電所の 安全性等について説明を求めたが、平成１４年８月上旬、東京電力から、福島県沖 では有史以来津波地震は発生していないこと及び津波地震は特定の領域や特定の条 件下でのみ発生する極めて特殊な地震であるという考え方が示されていることなど の説明を受けたため、東京電力に対し、地震本部がどのような根拠で本件長期評価 を示したのか確認するよう指示をした。 その後、東京電力は、海溝型分科会委員の一人から意見聴取をするなどして、同 月下旬、保安院に対し、同人から、海溝型分科会で異論を唱えたが、分科会として はどこでも起こると考えるに至ったと聞いたこと、土木学会の手法に基づいて確定 論的に検討するならば、福島県から茨城県沖には津波地震は想定できないこと、確 率論で扱うことはできるので、そのように対応したいことなどを説明し、保安院は これを了承した。
イ このような東京電力の説明が適切な根拠に基づくものでないことは、本件長 期評価の合理性等に照らし明らかであり、保安院は、自らこの点を十分に確認して 検討しないまま、その説明をほぼ鵜呑みにしたに等しい。 地震調査委員会は、地震防災対策の強化等を図るため、地震に関する調査結果等 の総合的な評価等を行う専門的な機関として、法律の規定に基づいて政府に設置さ れたものであり、本件長期評価は、地震調査委員会が、地震防災対策の強化等を図 るため、上記総合的な評価の一環として取りまとめたものであるから、保安院とし ては、本件長期評価の合理性及びそれに基づく津波の想定等について、できる限り 速やかに、自ら十分な検討を行うとともに、東京電力に対してもそれを強く求める ことが必要であった。 本件長期評価の公表直後における保安院の対応は、自ら主体的に、最新の知見を 把握し、これに基づいて、できる限り速やかに、本件技術基準の要件該当性等を判 断するなどして、法律上の権限行使に関する自らの責務を果たすという姿勢には程 遠いものであった。 その後、保安院は、独立行政法人原子力安全基盤機構と連携して設置した安 全情報検討会や溢水勉強会において、海外の原子力発電所における津波等による浸 水事故の状況や、本件発電所における津波による浸水についての検討結果等の報告 - 53 - を受け、津波による浸水の危険が現実の問題であることを十分に認識することがで き、本件長期評価に関する検討及び対応の必要性が一層明らかであったにもかかわ らず、その対応を耐震バックチェックに委ねる形で、これを先送りした。 また、耐震バックチェックは、保安院が、平成１８年耐震設計審査指針を踏まえ た安全性の評価及び確認のため、原子炉設置者に対する行政指導として行ったもの であり、東京電力に対し、本件長期評価を踏まえ、原子炉施設等が本件技術基準に 適合するように必要な措置を講じさせることを目的としたものとはいい難い上、保 安院の指示から約４年６か月を経ても、本件発電所に係る最終報告が提出されない まま、本件事故に至った。 上告人は、前記のとおり、電気事業法４０条に関する解釈を誤っていたもの であり、保安院も、本件長期評価の公表後のいずれかの時点において、本件技術基 準の要件該当性等について具体的な検討を行って、その判断をしたことはうかがわ れない。これは、法が定める規制権限の行使を担うべき機関が事実上存在していな かったというに等しい。
７ 経済産業大臣の規制権限不行使の違法 以上の事情を総合すると、経済産業大臣は、平成１５年７月頃には、本件各原子 炉施設について、原子炉施設等が津波により損傷を受けるおそれがあり、適切な措 置が講じられていないため、本件技術基準に適合していないと認め、電気事業法４ ０条に基づく規制権限を行使して、東京電力に対し、技術基準適合命令を発すべき であったのであり、同月頃以降、経済産業大臣が上記規制権限を行使しなかったこ とは、その周辺に居住していた住民との関係において、法令の趣旨、目的や、その 権限の性質等に照らし、著しく合理性を欠くものであって、国家賠償法１条１項の 適用上違法であるというべきである。
８ 結論 以上のとおり、本件における経済産業大臣の規制権限の不行使は、平成１５年７ 月頃以降、国家賠償法１条１項の適用上違法であり、しかも、この時点において、 - 54 - 経済産業大臣の過失も認められ、上記不行使と本件事故との因果関係も認められる から、上告人は、同項に基づく損害賠償責任を免れない。 本件発電所の安全管理について一次的に責任を負うのは、いうまでもなく東京電 力であり、その関係において、上告人の責任は二次的なものということができる。 しかし、原子力発電所の設置及び運営は、原子力利用の一環として、国民生活及び 国民経済の維持、発展に不可欠なエネルギー政策を踏まえたものであり、その安全 性の確保についても、深刻な災害の発生を未然に防止するため、上告人が、その設 置の許可からその後の各段階における規制を通じて、万全を期すことを前提として いた。本件における経済産業大臣の技術基準適合命令も、稼働中の原子炉施設につ いて、周辺住民等の生命、身体に対する危害を防止すること等を目的として、その 安全性を確保するために付与された重要な規制権限であることに鑑みれば、上告人 の責任の範囲が別紙被上告人目録２から６まで記載の被上告人らに係る損害の一部 に限定されるべき理由はない。 したがって、上告人及び東京電力は、同被上告人らに係る損害の全体についてそ れぞれ責任を負い、これらは不真正連帯債務の関係に立つと解するのが相当であ る。 以上によれば、上告人の上記損害賠償責任を肯定した原審の判断は、是認するこ とができる。論旨は採用することができない。